Ai sáng kiến cơ chế 'đổi đất lấy hạ tầng'?

GS. Đặng Hùng Võ - nguyên Thứ trưởng Bộ TN&MT cho rằng, hiện nay nhiều địa phương dù biết giá trị quỹ đất đem đổi chênh lệch rất nhiều so với giá trị hạ tầng, chi phí nhiều hơn lợi ích hiện tại nhưng vẫn chấp nhận đổi.

- Thưa ông, cơ chế “đổi đất lất hạ tầng” theo hình thức BT hiện nay được thực hiện như thế nào?

Cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” được coi như sáng kiến của Bà Rịa - Vũng Tàu từ những năm 1990. Ngân sách nhà nước tại địa phương không đủ để phát triển hạ tầng mà Nhà nước lại chỉ có đất đai là quý. Vậy là Nhà nước hợp đồng với nhà đầu tư theo kiểu: họ bỏ tiền ra xây dựng hạ tầng và Nhà nước sẽ trả bằng đất đai. Trên thực tế, hạ tầng thường là một con đường nào đó và đất đem đổi lại là đất hai bên đường. 

Gần đây, đã có nhiều dự án đổi một khu đất khác phát triển theo một dự án riêng lấy hạ tầng là các công trình về xử lý ô nhiễm môi trường hay phòng chống thiên tai. Đất đem đổi thường là đất để xây dựng nhà ở hay để phát triển khu dân cư, khu đô thị. 

Vấn đề trung tâm ở đây là giá trị đem ra trao đổi như thế nào. Cụ thể, giá trị con đường hay công trình hạ tầng nói chung được xây dựng do ai định giá, ai quyết toán và kiểm toán ra sao, kể cả kiểm toán kỹ thuật để xác định chất lượng hay chỉ lấy theo giá trị khái toán trong dự án. Đất đai hai bên đường đem đổi lấy con đường được tính theo giá đất nông nghiệp hay đất ở, đất ở đã có con đường hay chưa có con đường.

Tương tự như vậy, đất để thực hiện dự án xây dựng nhà ở, khu đô thị cũng được định giá ra sao. Tất cả phần giá trị của hạ tầng và giá trị đất đai đem ra đổi chác hoàn toàn mù mờ, chưa hề có quy định của pháp luật nào bảo đảm tính mạch lạc tới mức tạo được tính nhất quán trong thực thi. 

- Những quy định của công tác quản lý các dự án “đổi đất lấy hạ tầng” hiện nay có gì đặc biệt?

Từ kinh nghiệm đổi đất lấy hạ tầng ở Bà Rịa - Vũng Tàu, nhiều địa phương khác đã đua nhau áp dụng như Quảng Ninh, Hà Tây (cũ). Trung ương thấy “hay”cũng đã đưa vào quy định chính thức cơ chế “sử dụng quỹ đất để phát triển hạ tầng” tại Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai (1998). Độ mù mờ về giá trị quy định trong luật này cũng không khá hơn những gì đã xảy ra trên thực tế.

Đến năm 2004, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP đã chính thức “khai tử” cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” bằng quy định thực hiện đấu giá đất sau khi phê duyệt quy hoạch hạ tầng để lấy tiền xây dựng hạ tầng hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất. Đến 2007, một số nhà đầu tư đã đề xuất dự án BT (xây dựng - chuyển giao) mà Nhà nước trả bằng đất đã được Ủy ban nhân dân (UBND) một số tỉnh chấp thuận và phê duyệt. 

Tuy nhiên, dự án BT chỉ là hình thức mới phủ lên nội dung cũ “đổi đất lấy hạ tầng”, chẳng qua là “bình mới rượu cũ”. Cả nhà quản lý và nhà đầu tư vi phạm quy định tại Nghị định số 181 nhưng dự án vẫn được thực hiện và không ai bị quy là vi phạm pháp luật cả. 

Đến 2009, Chính phủ lại ban hành nhiều nghị định cho phép thực hiện các dự án BT  mà nội dung là cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” (Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, hợp đồng BTO và hợp đồng BT; Nghị định số 24/2011/NĐ-CP ngày 05/4/2011 sửa đổi một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP).

Luật Đất đai 2013 tiếp tục giữ cơ chế đấu giá đất để lấy tiền phát triển hạ tầng nhưng lại chấp nhận cơ chế dự án BT mà chỉ quy định về thẩm quyền giao đất, không có quy định chi tiết nào về định giá hạ tầng cũng như định giá đất đai để trả cho nhà đầu tư hạ tầng. Đến nay, hàng loạt dự án BT đã được nhiều nhà đầu tư đề xuất tại Hà Nội, TP.HCM và nhiều địa phương khác. Nhiều dự án đã được lãnh đạo địa phương chấp thuận và báo chí đã cảnh báo về kẽ hở của BT.

Vào quý 1-2017, khi Chính phủ đưa ra nhiều quyết định kiểm soát chặt chẽ các dự án BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao), nhiều nhà đầu tư đã thể hiện ý định không đề xuất các dự án BOT mà chuyển sang đề xuất các dự án BT.“Không làm đổi đất lấy hạ tầng” nhưng làm BT, trong khi bản chất hai hình thức này là một.

- Những ưu, nhược điểm của loại hình đổi đất lấy hạn tầng (dự án BT) hiện nay là gì, thưa ông?

Cũng cần phải thừa nhận, ưu điểm của thể loại dự án đầu tư công-tư tạo khả năng phát triển nhanh hệ thống hạ tầng cả về kinh tế, xã hội, môi trường,đáp ứng nhu cầu phát triển đất nước mà Nhà nước không phải chi ngân sách, chỉ phải chi tài sản, đất đai của Nhà nước. Tuy nhiên, ưu điểm này chỉ là thực khi Nhà nước bán tài sản được giá thấp hơn giá xác định để trả cho nhà đầu tư đã bỏ tiền ra xây dựng công trình hạ tầng.

Trong khi đó, nhược điểm của phương thức BT là nhiều hơn. Thay vì trả nhà đầu tư công trình hạ tầng bằng tiền thì Nhà nước trả bằng tài sản công, tức là thay giao dịch tài sản thông qua tiền tệ bằng giao dịch dưới dạng “hàng đổi hàng”. Ai thạo về thương mại thì cũng biết rằng hình thức giao dịch “hàng đổi hàng” chỉ được áp dụng trong giai đoạn thương mại kém phát triển.

- Trong thời gian qua, nhiều địa phương đã đồng loạt thực hiện các dự án BT, ông có bình luận gì về vấn đề này?

Rõ ràng, việc thực hiện các dự án BT thời gian qua đã bộc lộ nhiều sai phạm và bất hợp lý, từ quy trình, thủ tục đến giá trị đất đem đổi. Vậy do đâu chính quyền vẫn liên tục chấp thuận cho các doanh nghiệp triển khai hạ tầng theo hình thức này mà không phải là đấu giá rồi lấy tiền đó xây dựng hạ tầng?

Về nguyên tắc, ở những khu vực phát triển nên đấu giá đất để xây dựng hạ tầng. Đó là cách tốt nhất đảm bảo minh bạch từng công đoạn. Thế nhưng nhiều nơi vẫn đề nghị đổi đất lấy hạ tầng. Việc này sẽ giúp chính quyền “nhẹ tay”, không phải lo gì cả, đất thậm chí chưa giải phóng mặt bằng (GPMB) chứ không có đất sạch. Như vậy, câu chuyện GPMB rất vất vả đã được đẩy ngay cho chủ đầu tư. 

Đó là cách mà chính quyền thấy tiện nhất, không cần quan tâm giá cả, quản lý dễ dàng, nhất là khi chính quyền ký hợp đồng BT với chủ đầu tư có thương hiệu, chủ đầu tư muốn giữ thương hiệu phải thực hiện nghiêm chỉnh mọi quy trình. Chỉ cần chủ đầu tư làm cho dự án hạ tầng này thì sẽ được đối ứng một khu đất, dù khu đất đó có dân đang sinh sống. Sau này từ quy hoạch, GPMB đến xây dựng là việc của chủ đầu tư, dân ủng hộ hay phản đối là phản đối chủ đầu tư.

Nhiều địa phương dù biết giá trị quỹ đất đem đổi chênh lệch rất nhiều so với giá trị hạ tầng, chi phí nhiều hơn lợi ích hiện tại nhưng vẫn chấp nhận đổi. Điều này cũng có 2 khả năng. Có thể trong câu chuyện này có sự bắt tay giữa chủ đầu tư với cán bộ nhà nước. Nhưng nói đi cũng phải nói lại, có những trường hợp, lãnh đạo cấp tỉnh có tầm nhìn, nhận thấy những lợi ích trong tương lai có thể thu được và chứng minh được tầm nhìn đó. Trong trường hợp này, tôi cho rằng không nên phê phán.

Xin cảm ơn ông!

Video: Chuyển đất rừng thành đất ở cho gia đình ông Nguyễn Sĩ Quý: Yên Bái kết luận đúng quy trình